完善政策体系，改革就业制度
促进我市就业再就业工作再上台阶
──在南京市政协十一届7次常委会上的发言
民革南京市委员会
二00四年六月
就业是民生之本,促进就业再就业是政府的一项基本职能。最近，我们对就业再就业工作进行了一些调研，现就全市就业再就业工作基本情况、存在问题和政府部门在促进就业中的职能定位、政策取向、管理理念及思路的变化等提出几点意见和建议。
一、目前全市就业和再就业工作的基本情况
近年来，我市紧紧围绕全面建设小康社会的目标，以富民为根本出发点，把促进就业再就业作为经济和社会发展的优先目标，作为富民强市、实现“两个率先”的重要任务，狠抓岗位开发、再就业优惠政策、就业服务组织和创业氛围的落实，全力促进就业再就业，保持了全市就业局势的基本平稳，为经济社会发展创造了良好的环境。主要体现在初步构建了五大工作体系。
一是构建了一个与全面建设小康社会相衔接的目标责任体系。把开发就业岗位、城镇登记失业率等列入了国民经济和社会发展奋斗目标；制定了五年就业计划；明确了“一把手”责任制；市、区分别设立了促进再就业专项基金。二是构建了一个相互配套的再就业政策体系。去年市委、市政府出台了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的决定》，把就业再就业工作作为全市的“一号工程”，并相继出台了23个政策性文件，基本建立健全了我市积极的就业政策体系。三是构建了一个市、区、街、社区四级互动的再就业服务体系。目前全市职业介绍机构已有162家，职业培训机构175家，全市13个区的130个街道（镇）已全部建立了劳动和社会保障所，595个社区建立了劳动保障服务站；失业人员管理、扩面征缴、援助就业、开发岗位、职业介绍等工作已成功下移到街道、社区。四是构建了一个顺应新时期就业方针要求的政府主导的市场就业体系。积极鼓励劳动者实现市场就业和自主创业，全市建成公共人力资源市场14个，创办了92个“二次创业基地”，加快城乡统筹就业进程，初步形成了统一的劳动力市场框架。五是构建了一个促进灵活就业的社会保障体系。切实保障了35000多名下岗职工基本生活；完善了自由职业者参加养老保险政策， 近20万自由职业者参加了养老保险；同时，已将医疗保险扩大到灵活就业的下岗失业人员，促进了下岗失业人员实现阶段性就业、弹性就业等灵活多样形式的就业。
二、当前就业再就业工作存在的问题
虽然我市就业再就业形势保持了基本稳定,但在当前和今后较长时期内,扩大就业、促进再就业的形势依然严峻。主要表现在：
1、就业供需矛盾十分突出，近年来我市已进入劳动年龄人口的高峰期,进入劳动年龄人口占总人口的比重明显上升，目前在宁求职的高校毕业生达数万人之多。2、伴随科技进步和劳动生产率的提高，产业结构的调整和升级使得传统的第一、第二产业不仅不能扩大就业的容量，反而成为目前失业人员数量增加的主要出口。3、随着旧城改造和仙林校区、河西新区等建设步伐加快，一方面使原有的企业、商业服务业和个体经营者停业或搬迁，增加了就业转失业的总量，另一方面不断增加了“农转非”劳动力；同时，据保守估算，我市还有近20万富余农村劳动力需要转移就业，业岗位开发日趋困难。4、劳动者自主就业能力较弱，城市下岗失业人员中“4045”失业人员约占总数的36.9％，各区已办“农转非”而未实现就业的人员初中以下文化程度普遍占60％以上，这些人员亟待加强劳动就业技能培训。5、就业观念落后，我市城郊结合部已成为外地来宁打工人员的集结地，一些劳动密集型的企业，特别是城市中的苦、累、脏工种，如个体企业、保洁、餐饮服务、家庭服务、建筑、修旧利废等就业技能要求不高的岗位基本被外来劳动力所占有，仅建邺区辖区内办暂住证外来劳动力就达到的7.17万人；而受就业观念的影响和各种社会保障的失缺，一些下岗失业人员仍向往到国有、在集体正规企业就业，甚至有的等待政府安排或宁愿向街道申请吃“低保”，也不愿竞争上岗就业或自主自谋职业。6、临时性用工现象突出，隐性就业现象严重，给劳动保障部门的管理带来相当的难度。
三、对我市就业再就业工作的几点建议
为适应社会主义市场经济发展要求，国家确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。政府部门要正确把握在促进就业工作中的职责，要针对当前我市就业再就业工作的特点和存在的问题，一方面继续着眼于落实和完善下岗失业人员的再就业扶持政策，坚持积极促进就业的政策取向；另一方面还要以建立和完善市场导向的就业机制为目标，在进一步完善就业政策体系、改革就业制度、增强公共就业服务和健全社会保障体系等方面多作探索，为促进和扩大就业创造良好条件。
1、正确把握政府促进就业的政策取向。扩大就业，缓解劳动力供求总量矛盾和结构性矛盾，是一项长期的战略任务。在这个过程中，政府在促进就业中的作用重要而不可缺失。但同时我们也必须认识到，在发展社会主义市场经济条件下，就业和再就业主要依靠市场调节，政府不能包办，实际上也包不下来，政府促进就业不是计划经济时期的统包统揽，而是通过财政补贴、税收、信贷等经济手段间接地促进就业。这充分体现在中央出台的再就业政策上。为此，各级财政部门要正确把握政府促进就业的职责，在积极支持和促进就业的同时，充分发挥市场机制在就业和再就业中的基础性作用。
2、落实和完善就业扶持政策。首先，加大就业投入，逐步形成再就业资金的制度性安排。财政活动是政府职能的工具，反映政府宏观调控的方向。为此，按照建立公共财政的要求，加大对就业的投入。其次，加强分类指导，调整和完善就业扶持政策体系。一是及时跟踪了解再就业相关配套政策效应，不断调整和完善税费减免、社会保险费补贴、再就业培训和职业介绍补贴、小额担保贷款等再就业政策。二是针对再就业工作实际情况，扩大再就业容量，以灵活多样的就业形式组织非正规就业和阶段性的弹性就业，吸纳更多的下岗失业人员就业。三是要统筹考虑城乡就业一体化问题，加大对农村劳动力转移就业扶持和引导。在“农转非”人员较多的街道成立职业技能培训站，结合市场用工需求，开发“订单式”培训，增强培训的实用性和有效性。
3、健全公共就业服务体系，强化政府公共部门和社会公益机构的就业服务。一是建立和完善公共就业服务制度，实行求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续“一站式”就业服务。二是加快就业服务信息化建设，整合劳动力市场和人才市场信息网络及发布系统，迅速、便捷地为下岗失业人员提供就业信息服务。要规范劳动力市场秩序，加强对各类职业中介行为的监管，保护劳动者的合法权益。三是整合和优化现有职业培训资源，调动社会力量，开展灵活多样的适应岗位技能的再就业培训。同时加强培训的针对性和有效性，提高培训资金使用效率。四是进一步完善再就业援助制度。对大龄的就业困难的下岗失业人员、残疾人员等社会弱势群体，政府可在不影响效率的前提下提供更多的公益岗位，逐步建立市场经济条件下政府援助就业困难群体的一项常规制度，以弥补市场机制的不足。
4、适应就业格局的变化，改革和完善现行就业制度。就业市场化、多元化而大量出现的灵活就业等新的就业形式，对现行劳动关系、工资分配、就业补助政策等提出了挑战。为此，要从就业优先的角度出发，不断研究和完善适应就业市场化的就业制度。如针对灵活就业形式，可积极探索劳动派遣等方式解决灵活就业人员劳动关系处理问题，解决灵活就业人员领取失业金问题，做到既促进就业、援助就业，维护劳动者的合法权益，又能防范道德风险。
5、健全社会保障体系，为市场就业创造良好环境。就业市场化对社会保障提出了新的课题。对现行社会保障制度在制度、理念、思路及管理上做出重大调整以适应这种变化，是十分紧迫的。首先要改革和完善现行社会保障制度。做好社会保险关系的个人缴费窗口；研究完善临时就业、弹性就业等非正规就业人员的参保政策，如合理确定其缴费基数、享受待遇水平等；对社会保障资金的管理也要适应就业形式的变化采取相应的措施，健全养老保险个人帐户。其次做好各项社会保障政策的衔接工作。逐步调整失业保障的政策取向，整合失业保险与最低生活保障功能，克服功能趋同现象，形成功能互补。随着最低生活保障制度的完善，可缩短失业人员领取生活保障金的期限，增加失业保险对就业培训等促进就业方面的支出，通过促进就业达到保生活的目的。第三，进一步扩大社会保险覆盖面，为广大劳动者提供安全保障，如个体工商户也要为其雇工参保，进一步强化征缴工作。
6、转变就业观念，拓展就业再就业工作思路。当劳动力市场的发育已经渐趋成熟，社会保障制度已经受到高度重视的时候，政府和政府部门有必要在就业观念上做到三个“归一”，即：将下岗与失业、非正规就业与正规就业、再就业与就业“归一”。首先，一个人在其劳动年龄阶段，只有工作或不工作两种状态，即就业和失业；将下岗与失业“归一”不仅有利于准确地反映失业的真实状态，也有利于建立社会化的保障制度、市场化的就业机制。其次，根据中央关于大力发展非全日制、非固定单位、临时工、小时工等灵活多样的就业方式的要求，所谓正规就业和非正规就业的概念区分已经显得不合时宜，应当将非正规就业与正规就业一视同仁。第三，再就业是一个针对下岗产生的概念，也是经济转轨、社会转型时期产生的特定的名词，随着统一的劳动力市场逐步发育、成熟，一次就业和多次就业的方式、机制和政策之间的区别也将随之缩小，因此就业与再就业“归一”是大势所趋。如果我们在观念上做到了这三个“归一”，解决就业问题的思路将更加清晰，由此也将带动就业制度的创新，带动就业人员观念的更新，并且带动农村就业问题的解决。
我们相信，在中共南京市委、市政府的正确领导下，只要全市上下认真贯彻落实十六届三中全会精神，牢固树立科学发展观，以国家就业方针为指导，不断完善就业政策体系，深化就业制度改革，就一定能够促进我市就业再就业工作再上新台阶，再创新局面。
